□ 胡可明
清朝道光（1821——1850年）年間，發(fā)生在淮北鹽區的綱鹽改票，是淮鹽史上又一次影響深遠的鹽法改革，諸多史書(shū)對此有所記載。陶澍是那次綱鹽改票的主角，其一生關(guān)于鹽法的奏疏共73條，大多是淮北鹽區綱鹽改票的內容，使得我們今天回溯淮鹽發(fā)展歷程，尤其是透析淮北的綱鹽改票過(guò)程，有了一批價(jià)值極為重要的史料。本拙文僅以陶澍關(guān)于淮北綱鹽改票的奏疏為主線(xiàn)，對此作一點(diǎn)研析，歡迎指教。
清之鹽法沿襲明制，招商行運淮鹽，謂之官督商銷(xiāo)。受招鹽商在官府注冊，成為專(zhuān)商。專(zhuān)商之外其他人等不得行銷(xiāo)食鹽。兩淮鹽課（即鹽稅）甲于各區，乾隆朝時(shí)達于極盛。而起始于康熙、盛行于乾隆的淮商報效及其借貸官帑行鹽償付帑利愈重，反過(guò)來(lái)又使淮商受累深重。至嘉慶、道光朝時(shí)，商力已竭，引滯課虧，浮費日增，弊竇百出，致鹽務(wù)疲敝鹽法極壞。道光朝有些臣僚已上書(shū)改法之請，如侍講學(xué)士顧莼、光祿寺卿梁中靖、太仆寺少卿卓秉恬、淮鹽銷(xiāo)區之一的江西省巡撫吳光悅等。為朝廷財收不降和統治地位穩固，道光皇帝選中辦理治水、賑災及漕糧海運政績(jì)顯著(zhù)者陶澍來(lái)江蘇，企望由其改變淮鹽危局。
陶澍《恭謝奉旨補江蘇巡撫折子》，言的是道光五年五月十八日接到內閣通知奉上諭，調為江蘇巡撫。折子中道：“查蘇省為江河要區，政務(wù)殷繁，財賦甲于他省?！弊阋哉f(shuō)明道光皇帝對陶澍是重用的，且他也是體悟到皇帝的用意了。其于次月十五日接收了前任交接的巡撫關(guān)防等，正式上任。按照清制，除了鹽務(wù)官吏行使鹽務(wù)專(zhuān)職外，地方官吏亦有相關(guān)的鹽務(wù)責任。其后，巡撫一職也為陶澍接觸淮鹽、了解兩淮鹽務(wù)提供了便利。
道光十年七月，陶澍上疏《恭報兼署兩江督篆并謝賞加宮銜折子》，是言現任江督因病告假兩月，由其兼署其職。并因其緝獲假照案內要犯，受賞加太子少保銜。兩月后因現任江督病愈復職，陶即不再兼署江督一職。但他仍在當月呈報的《復奏安置投首巨梟黃玉林等情形并淮鹺弊端不止私販一節折子》中寫(xiě)道：“惟是兩淮鹺務(wù)敝壞已極，弊端不一，實(shí)不止私販一節，是以一時(shí)難期起色?！彼芽吹讲Ⅻc(diǎn)明兩點(diǎn)：淮鹽運疲課絀，要害在諸多主要環(huán)節，不止官鹽受私鹽沖擊；不下重藥治不了重病，重振淮鹺必得打持久戰。他同時(shí)上呈一份《敬陳兩淮鹽務(wù)積弊附片》分析道：辦鹽成本應是引課、場(chǎng)價(jià)、運腳、使費之合成，但實(shí)際上還有一項稱(chēng)為“根窩”的，是底商（窩商）專(zhuān)利，收取運商每引一兩銀，年計有一百六十九萬(wàn)余兩。而由“總商”取之于散商的“辦公”經(jīng)費，亦盈千累萬(wàn)。（注：起于清順治朝時(shí)以鹽商中資本雄厚認引多者為總商，由鹽運司提名報督撫批準任之，其他鹽商則稱(chēng)為散商，受其統領(lǐng)，認領(lǐng)的鹽引匯于其下?？偵虨榘牍侔肷?。）這種“根窩”和“經(jīng)費”最終都要攤入鹽本進(jìn)入鹽價(jià)。如此，淮鹽價(jià)貴，私梟乘隙而起。他以淮鹽第一大銷(xiāo)售口岸武漢為例，陳述鹽價(jià)之高、摻假之多；以淮鹽樞紐儀征為例，陳述鹽船、江船夾帶行私。指出“惟鹽務(wù)拔本塞源，必須革去奸商，另招殷實(shí)；而殷實(shí)之商又必須明定章程，刪去浮費，使不受總商攤派之累，然后肯來(lái)?！彼讶ジ≠M之予直指“總商”，也是淮北綱鹽改票后，淮、揚大鹽商恨他之因。道光皇帝準陶對總商令其辦運，嚴飭其不以辦公為名攤派散商。對總商鄒同裕、鮑有恒，按陶所奏，立即革除行鹽資格，還不準暗中再行操作。同意由陶澍負責“另招殷實(shí)之商充補，并明定章程，刪除浮費，以肅鹺政?！?/span>
道光十年八月二十五日，陶澍即獲補授兩江總督仍兼署江蘇巡撫。道光皇帝朱批：“三?。ń?、江西謂兩江，而江南省又是江蘇含上海與安微合稱(chēng)，故為江蘇、安徽、江西三?。┤沃?，自不待言矣，兼以河鹽疲敝，更當加意講求?！碧珍鴮Υ诵念I(lǐng)神會(huì )，在《恭報接受兩江督篆折子》中表態(tài)：“臣惟有勉知愚誠，將地方營(yíng)伍、鹽漕、水利、宣防一切事宜，認真經(jīng)理竭力盡心……”他對治理兩淮鹽弊、重振兩淮鹽務(wù)有了心理上的準備和意識上的鋪墊。
同年十一月，陶澍又上疏《再陳淮鹺積弊折子》云：“查成本之輸于官者為科，則有正項、雜項、外支、帶款等名目；用于商者，有引窩、鹽價(jià)、捆壩、運費、辛工、火足等名目。此外，應征雜支各款尚多，而外銷(xiāo)、活支、月折、岸費等款，皆總商私立名目，假公濟私，詭混開(kāi)銷(xiāo)，種種浮費，倍蓰正課，統名為成本，歸于鹽價(jià)，以致本重價(jià)懸，銷(xiāo)售無(wú)術(shù)，轉運愈滯，積引愈多?！倍谶\輸過(guò)程中，官引之重斤（即官允額外加斤）、裝鹽江船（溯江裝運至銷(xiāo)區）夾帶，又成淮鹽腹心之蠹，更有不法鹽商“淹銷(xiāo)補運”之騙術(shù)，明白張膽地騙銷(xiāo)淮鹽，即銷(xiāo)售數引淮鹽只納一引鹽稅——偷稅漏稅。而起始于康熙朝的淮鹽商人報效捐輸，本是富有鹽商對皇朝官府的課外奉獻，至乾、嘉朝時(shí)，其名目漸多，數額也愈大，但實(shí)際也變了味。到道光朝初期，這種報效捐輸虛化為借官帑行鹽、借官帑報效，而允以其后辦鹽之利充之。實(shí)際上因官之腐、商之奸，所借出官帑遲遲本息均不按期歸庫?；瓷踢@種手法居然騙得官府回饋鹽商以更多的加斤（加斤之鹽最后是進(jìn)入了私鹽渠道）、加價(jià)（最終是食眾買(mǎi)單）、緩征其稅，故使淮鹺循入鹽價(jià)奇高、淮私嚴重；鹽課積欠、官帑不歸；官引不暢、鹽商不運的疲敝怪圈。如上之析，可見(jiàn)陶澍調研之透！如無(wú)重振淮鹽之志，是不會(huì )下此功夫的。附于本折子的《請刪減鹽務(wù)浮費及攤派等款附片》，則細析了淮鹽價(jià)懸之因：官府收費、總商攤派、“岸費”增加等等。其中總商攤派，列舉了總商以豢養乏商子孫之名攤派于散商；總商家儲德音、春臺兩個(gè)戲班所費每年3萬(wàn)兩銀分攤于散商；冒捏向總漕、總河、巡撫各衙門(mén)支付“緝捕犒賞”之款名目每處三四千兩分攤于散商；淮鹽銷(xiāo)區的關(guān)口——漢口之“岸費”亦為總商托冒而分攤。為了徹底弄清淮鹺之弊及尋求治理之法，道光皇帝遂委戶(hù)部尚書(shū)王鼎和侍郎寶興為欽差大臣，赴江蘇會(huì )同陶澍查辦。
王、寶、陶三人同上《會(huì )同欽差籌議兩淮鹽務(wù)大概情形折子》，不僅得出與陶澍相同的結論，且還奏請對前署兩淮鹽運使王風(fēng)生因辦理私販失宜、被奉旨降四級調用作適當寬待，建議暫留江蘇專(zhuān)辦場(chǎng)灶之事，獲道光皇帝恩準。其后，王、寶、陶三人又同上了《會(huì )同欽差擬定鹽務(wù)章程折子》，提出十五條具體措施：裁減浮費；刪減窩價(jià)；刪減繁支；慎重出納；裁選總商（不再設）；酌核帶銷(xiāo)；積欠宜緩；宜恤灶??；實(shí)給船價(jià)；嚴究淹銷(xiāo)；疏浚運道；添置岸店；亟散輪規；整飭紀綱；淮北宜另籌。均獲旨準許照行。
真是能人多擔責。陶澍做了這么多工作后，道光皇帝認定只有陶澍才能解決淮鹺疲敝這一大難，即降諭旨將兩淮鹽務(wù)歸兩江總督管理，裁撤了兩淮鹽政，把他直接推上了治理淮鹺疲敝的最前線(xiàn)。兩江總督管理兩淮鹽政嗣后遂成定制至清末。道光十年十二月一日上諭：“兩淮官引滯銷(xiāo)，鹺務(wù)疲敝，……著(zhù)將兩淮鹽務(wù)改歸兩江總督管理”。陶澍于次年正月十三日，正式接受了兩淮鹽政印信、文卷等。上任后，他即上呈《恭報接受兩淮鹽政印務(wù)折子》，在其中將他以前的調查結果再作出稟報：“伏查兩淮鹺務(wù)，攸關(guān)六省民食。為引一百六十九萬(wàn)余道，為課四百余萬(wàn)兩，加以外資各款，每歲不下三百余萬(wàn)兩。合計錢(qián)糧（應達七百萬(wàn)兩銀。筆者加注），足抵數省地丁?！远昵埃☉獮榧螒c朝十五年左右）已逐漸就頹，……四千余萬(wàn)之舊逋無(wú)從歸完，一千余萬(wàn)之借本悉化烏有……。旋蒙欽派戶(hù)部尚書(shū)王鼎、侍郎寶興來(lái)江會(huì )議，……所議酌定鹽務(wù)章程十五條，業(yè)蒙俞旨準行?！贝苏圻€不是在淮北改綱鹽法為票鹽法之章程，但陶澍已經(jīng)提出要“裁浮費、去根窩、慎出納、禁淹消、散輪規、減價(jià)敵私諸條”，而官、商對此均無(wú)思想準備，缺乏必要的社會(huì )輿論環(huán)境。特別是兩淮辦運的商人，僅剩二三十家，已不能一時(shí)扭轉若干年的積弊。故他提出要假以時(shí)日，“由漸而入”，“始能復原”。道光皇帝要求他“悉心籌辦，力圖振刷，以期鹽務(wù)日有起色”。
陶以江督管理兩淮鹽政后，展開(kāi)一連串動(dòng)作。一是奉旨遴選兩淮鹽運使。道光十一年一月，他上呈《欽遵諭旨保薦運司附片》，建議江寧府知府俞德淵任之。俞雖資歷不及提拔所需，但道光帝還是采納了陶的建議。二是同月，陶上《復奏儀征紳士信稱(chēng)捆鹽夫役因聞?wù)n歸場(chǎng)灶之議糾眾赴縣哀求折子》道：“至兩淮藉鹽為食之人不下十數萬(wàn)眾，不獨儀征為然”，他“早已籌慮及此，只因辦理嚴密，外間無(wú)從探聽(tīng)，致該紳士虛報杞憂(yōu)?！钡拦獾垡詾槿?。三是同月，又上《恭繳鹽政養廉并裁鹽政衙門(mén)浮費折子》，他報告了將定例上納江督發(fā)放于鹽務(wù)官吏的賞銀二萬(wàn)兩全數裁革，但他現在管理兩淮鹽務(wù)了，要把原上納于他的二萬(wàn)兩改為上繳戶(hù)部，數額亦減為五千兩。這無(wú)疑對裁減浮費有一定示范和導向作用，道光帝認為其作用的效果是“統計前后裁減每年（兩淮浮費）費用銀十六萬(wàn)兩”，并要求他“其外支浮費及運司衙門(mén)濫支各項，俱著(zhù)查明一并裁減?！彼氖峭律铣实摹痘I議加斤減價(jià)兼疏積引折子》亦獲得皇帝諭示“戶(hù)部核議具奏”。
道光十一年四月，陶《酌擬鹽務(wù)人員改補調署章程折子》獲準。裁撤兩淮鹽政后，陶對鹽務(wù)官員的擔任、續用、改業(yè)等去留問(wèn)題，亦有周詳考慮。這些人員涉及最基層的場(chǎng)大使、監掣人員及兩淮鹽運司之三個(gè)分司（通州即南通、泰州、海州）的運判、知事、庫大使、巡檢等職位。陶向來(lái)知人善任，像林則徐等清廷大員都是他舉薦的。他對兩淮鹽政裁撤后有關(guān)“富余”官吏是否進(jìn)入他主政的兩江總督機構任職，都有安排：“先經(jīng)記功超委人員，自應酌留；其熟悉鹽務(wù)情形，……亦俱留資驅策 ；……可期造就者，擬請分別改撥，……”?！啊}場(chǎng)大使，……實(shí)缺中一時(shí)竟無(wú)員可調，……應請于地方現在府經(jīng)、縣丞中擇其廉能勤干者隨時(shí)調署”。道光十一年五月，陶《籌議稽查糧船夾帶私鹽折子》亦獲帝允。同月，陶《淮北商力積疲請借項官督商運附片》中言：淮北引鹽定銷(xiāo)河南、安徽、江南四十九州縣，只有八處運銷(xiāo)尚屬正常，余四十一處，運商十七家中僅二三家勉強維持，其余皆無(wú)力辦運。為盡快步入改票之軌，擬暫借庫銀20萬(wàn)兩，其中12萬(wàn)兩借于運商，專(zhuān)委官員督其商運。另8萬(wàn)兩趕快收買(mǎi)板浦、中正、臨興三場(chǎng)灶民鹽斤，以濟灶艱,責成淮北監掣同知陳在文負責官督。同月，《酌定楚西鹽船到岸期限并委員巡緝以杜夾帶盜賣(mài)各弊折子》；九月《陳奏岸鹽廣銷(xiāo)并嚴拿侉匪懲辦附片》等，都獲得朝廷同意。
道光十一年底上呈《淮北滯岸請試行票鹽附片》，于次年正月初五日奉到上諭：“……淮北暢岸仍歸商運，其余滯岸即仿照山東、浙江票（鹽與）引（鹽）兼行之法，于海州所屬之中正、板浦、臨興三場(chǎng)，分設行店，聽(tīng)民投行購買(mǎi)，運往售賣(mài)。擇各場(chǎng)要隘之地，設立稅局，給以照票，注明斤數及運往何處字樣，凡無(wú)票及越境者，仍以私論?！敝链?，陶之淮北改綱為票全盤(pán)計劃均獲帝旨，可以實(shí)施了。
為了進(jìn)一步清理淮北改綱鹽法為票鹽法的障礙，道光十二年，陶又連續上呈《查禁漁船帶私折子 》和《回空軍船夾帶私鹽請照上年章程嚴行查禁并飭堵川私潞私折子》等，均獲旨通過(guò)。陶澍深知淮南鹽區的情況比淮北鹽區更為糟糕，且淮南鹽區鹽量大銷(xiāo)區廣鹽課重，在兩淮鹽區改行票鹽絕不等同于山東及浙江引（鹽法）票（鹽法）并行，難度極大，必須周密計劃妥為辦理。否則，不僅改革不能成功，且有身家安全之慮。所以他在淮北試行票鹽獲得朝廷認可同時(shí)，呈報《淮南奏銷(xiāo)展限折子》，提出淮南銷(xiāo)鹽納課任務(wù)稍作延期的請求，所幸獲得朝廷允準。陶其實(shí)對在淮北行票鹽法早成竹在胸，但為了更有把握，他又上呈《酌議淮北滯岸試行票鹽章程折子》，具體計劃、安排了諸項實(shí)施程式及控制措施，以確保改革順利見(jiàn)效歸于成功。陶于是年四月二十六日親赴海州，登云臺，經(jīng)板浦，四望鹽疃，看到鹽斤堆積如山，而商力還未緩過(guò)勁來(lái)，疏銷(xiāo)淮北鹽斤如何開(kāi)局？他向皇帝提出：再以上年奏準借用庫款二十萬(wàn)兩（官督商運后已回庫）為本，委官員收灶戶(hù)之鹽轉搬銷(xiāo)售。他把這個(gè)想法寫(xiě)入《淮北票運商運之外仍酌運官鹽附片》中。道光十二年五月二十六日奉到朱批：對其折子及其附片予以同意，著(zhù)“依議妥辦?！?/span>
淮北改綱鹽法為票鹽法開(kāi)局于道光十二年七月。陶委海州州判龔照琪，以皇帝允準的借庫銀收買(mǎi)灶戶(hù)鹽斤轉搬銷(xiāo)售，領(lǐng)運一千五百引，往銷(xiāo)區售賣(mài)，此行訪(fǎng)查并懲辦了關(guān)役勒索及武漢口岸把持之人。官方掃清了道路，做出了樣子，淮商遠近輻輳，蜂擁而至，淮北鹽區又熱鬧起來(lái)了。不足四月，運銷(xiāo)了二十余萬(wàn)引，淮北三場(chǎng)所積之鹽一掃全空。在首戰告捷鼓舞下，為了形成機制以保票鹽法持久實(shí)施，次年，陶發(fā)布了《票鹽簡(jiǎn)明章程告示》，將票鹽法本意“裕課便民、化梟安灶”告知于天下，特別是具體地將票鹽法操作規程“納課買(mǎi)鹽、出場(chǎng)過(guò)卡、運岸截角、扣限繳票”公示于販鹽人，包括民販憑有效身份證明到海州鹽運分司掛號，每號一百引，當堂繳納鹽課、經(jīng)費、鹽款；票鹽引重同于綱鹽，加包索及鹵耗每引四百四十斤，課、費、價(jià)合計每引二兩五分一厘；票鹽年額行二十二萬(wàn)引，均勻分攤于板浦、中正、臨興三場(chǎng)；民販下場(chǎng)捆鹽時(shí)，實(shí)行三聯(lián)大票控制，民販所繳于海州鹽運分司的鹽款由場(chǎng)員（鹽務(wù)系統辦事者）當面交于產(chǎn)鹽人，不得有絲毫克扣；指定了各場(chǎng)鹽斤的秤驗地點(diǎn)；規定在大伊山、海州西門(mén)、沐陽(yáng)吳家集三處設票鹽出場(chǎng)查驗關(guān)卡；劃定了票鹽行運路線(xiàn)；海州、干于縣食鹽，一百斤為一票，下達了干于縣每年額銷(xiāo)三百引、海州加一倍的指標；票鹽所經(jīng)之處，不準有索要、刁難，也不準販者鹽與票分離。至道光十五年，因情況有所變化，本告示又補充了“歸局捆運，盡除預賣(mài)、抬價(jià)等弊。酌加池丁鹵耗、簽席、人工、剝價(jià)銀三錢(qián)”，引價(jià)達二兩三錢(qián)五分一厘。身負兩江總督之重權，陶又發(fā)布《嚴禁沿途匪棍擾累票鹽示諭》，為票鹽行運創(chuàng )造較好治安環(huán)境，令“一經(jīng)發(fā)覺(jué)，或被民販指告，該管州、縣營(yíng)汛擒拿到它，盡法處治。本部堂言出法隨，決不寬貸！”對黃河八灘處違背前“告示”規定的票鹽行運路線(xiàn)，陶亦發(fā)布《嚴禁八灘等處票鹽轉尖入黃示諭》，警告 “如敢故違，……定以私鹽治罪，決不稍從寬貸?！?/span>
正在淮北票改初見(jiàn)成效時(shí)，有朝官御史上奏，對票法能否達成預期目的提出疑問(wèn)，皇帝因此也生疑竇，要求陶澍“總期國課不致久懸，奏銷(xiāo)無(wú)誤期限”。陶接到軍機處此上諭后，即上呈《復奏辦理兩淮鹽務(wù)一時(shí)未得有把握折子》，從淮鹽課重（正雜各項數至七八百萬(wàn)兩銀）、銷(xiāo)廣（運行安徽、河南、江西、湖南、湖北、江蘇）而鄰私眾、征稅壓力大（江蘇田賦僅二百余萬(wàn)兩，道府州縣上下齊忙亦難年清年額，淮鹽數倍之則僅一個(gè)鹽運司承擔）、淮課國之所依而無(wú)能有蠲(免）、杜私疏銷(xiāo)力不從心五個(gè)方面陳述理由，意在爭取皇帝不改信任不變章法，說(shuō)服朝官們別吹冷風(fēng)別潑冷水更別立于反面而阻礙之。在實(shí)際上朝官、大鹽商們明里暗里百般阻撓、甚或污損其人格情形之下，陶上呈了《請復設鹽政附片》，提出不再管理兩淮鹽務(wù)，但表示“其淮北試行票鹽法令伊始，臣自當督同委員，竭力辦理，俟一年之后，章程大定，再交鹽政一并專(zhuān)管?！狈饨ㄉ鐣?huì )帝王對臣僚是一句生一句死，特別是當帝王聽(tīng)信讒言時(shí)。久經(jīng)官場(chǎng)的陶澍如何不知其理？激流勇退妥保自身安全，永遠沒(méi)錯。道光皇帝并不認可陶如上的五條理由。道光十二年九月初九日上諭中言：“……有難以把握者五事，又以職任較繁，請另簡(jiǎn)鹽政專(zhuān)司課務(wù)。實(shí)屬有心取巧。國家設官分職，豈容私意更張？……如果淮鹺疲敝情形，實(shí)難整頓，何以于奉命任事之時(shí)，未思及此，并無(wú)一言陳奏？”皇帝也已按陶之所奏飭令湖廣、江西、安徽等省各督、撫，支持陶的改革。故言：“……該督如有天良，即振奮精神，勉圖自效；倘辦理不公，有負委任，朕惟有執法從事，治以應得之罪，不能稍為寬貸?！碧珍褪翘珍?。接到皇帝如此嚴厲的上諭，再上《請復設鹽政奉旨訓飭復奏附片》，仍堅持陳述自己所面對的諸多難題，斗膽把與被他革除的總商鮑有恒有近族關(guān)系的御史鮑文淳極力維護總商利益而阻撓陶之改革一事揭露出來(lái)，也把揚州大鹽商們用斗紙牌詛咒他等事歷歷陳出?！陡狡分袇R報了淮北鹽區試行票鹽法進(jìn)展情況：“至淮北票鹽，業(yè)已暢行，從前滯岸額引，原只九萬(wàn)有余，幾于片引不行。茲于七、八、九月內，已請票引十萬(wàn)有零，運銷(xiāo)過(guò)于原額?！钡拦馐觊c九月十三日又獲上諭：“本日據陶澍奏，……（鹽商們對陶之憤恨）此輩固堪發(fā)指，然為國、為公之人臣，只可屏除不顧，盡心報國為是。應究者，處之以法可也?！幢逼丙}，已有起色?！[奏稍慰?！?/span>
淮鹽著(zhù)實(shí)是太關(guān)乎大清朝廷了。在淮北綱鹽改票到如此地步上，道光皇帝在聽(tīng)了御史周彥對淮北試行票鹽法有三大顧慮之奏言后，仍派欽差穆彰阿到淮北鹽銷(xiāo)區湖北巡視。就此，陶上呈《會(huì )同欽差復奏體察淮北票鹽情形折子》，在再次陳述改綱為票相關(guān)情形后說(shuō)：“票鹽之行，原出于萬(wàn)不得已之計?！痹邴}務(wù)衙門(mén)和地方大力配合下，“庶可期于有利無(wú)弊”。但對周彥譏言“如果利多弊少，請移其法于淮南?！碧諏⒒茨?、淮北鹽務(wù)情形對比分析后，回擊說(shuō)他是“自相矛盾”?；实塾诘拦馐晔鲁蹙湃张I：“知道了，仍照原議盡心妥辦?！?/span>
初試票鹽法時(shí)，遵帝命僅將安徽和河南滯岸21州縣、江蘇食岸8州縣，及例不銷(xiāo)引的海州、安東（漣水）2州縣計31州縣列為試行范圍，而淮北鹽暢岸江運8州縣、銷(xiāo)額勉強維持的湖運11州縣仍留商運。為了擴大改票戰果，陶上呈《淮北票鹽試行有效請將湖運各暢岸推廣辦理酌定章程折子》。陶陳述道：票鹽自道光十二年七月開(kāi)局起，僅六個(gè)月運銷(xiāo)達203100引，超額過(guò)半，海州積滯之鹽，販運一空。而留為商運的，僅有105000引。加上暫借庫銀由官試運為示范的66000引，亦不足商岸所需?；幢狈e滯之鹽售馨，窮苦場(chǎng)民，得錢(qián)養活，當年海州大災，亦無(wú)餓民。經(jīng)與鹽運使俞德淵、總辦委員鄒錫淳議，擬將票鹽法推廣至湖運11州縣，而與淮南鹽銷(xiāo)岸交錯的江運8州縣仍予維持商運。獲得戶(hù)部議定、皇帝允準。于是，商販愈眾而場(chǎng)產(chǎn)適缺，加價(jià)爭售，出場(chǎng)鹽價(jià)高抬至每引三兩者，高于《票鹽簡(jiǎn)明章程告示》中標價(jià)，而在西壩和正陽(yáng)關(guān)兩個(gè)淮北鹽行運樞紐的轉售價(jià)則分別高達每引八兩、十二兩。產(chǎn)缺價(jià)貴，仍完成銷(xiāo)售三十萬(wàn)引。但也帶來(lái)負面的東西，即板浦、中正兩場(chǎng)隨意擴充鹽池達一千余面，預售鹽斤隨之出現?？墒窃蹋ㄊ召I(mǎi)灶戶(hù)所產(chǎn)鹽斤轉售于運商的鹽商，又稱(chēng)場(chǎng)商）所收鹽斤不足以敷銷(xiāo)，預收了民販鹽價(jià)款的垣商負票而逃。陶澍果斷阻止這種做法，發(fā)布了《票鹽由場(chǎng)局收垣發(fā)販章程告示》，明令海州官府和海州鹽運分司對私擴鹽池、抬價(jià)銷(xiāo)售、代購包買(mǎi)、船戶(hù)索價(jià)等，隨時(shí)訪(fǎng)拿，嚴行究辦。由于措施得力，其歲終，實(shí)運鹽出場(chǎng)者四十萬(wàn)引。
票鹽法取得初步成效且運行正常了，但陶澍并不敢稍加懈怠，他始終注意朝廷風(fēng)向，盡其所能地規避和化解任何不利于票鹽法宗旨的干擾。道光十三年二月，軍機處轉來(lái)御史徐廣縉奏請事由，徐提出由各州縣地方官籌官款運銷(xiāo)淮鹽按戶(hù)攤派。陶即上呈《議復地方官籌款運鹽及按戶(hù)派銷(xiāo)之法斷不可行折子》，他說(shuō)：“兩淮鹽引，課額甲于天下。其產(chǎn)二十三場(chǎng)，運銷(xiāo)六省，水陸數千里，期間弊竇叢生?！苯?jīng)過(guò)落實(shí)《會(huì )同欽差擬定鹽務(wù)章程》十五條后，鹽船夾帶之私、場(chǎng)灶透私、沿途竊阻之弊、鹽棧盜賣(mài)之弊、捏報淹銷(xiāo)之誆、各種浮費等弊，均已不再，票鹽運暢銷(xiāo)旺。如按徐御史之議，一是州縣自有其公務(wù)繁忙無(wú)力以顧；二是州縣亦無(wú)行鹽所需之巨款無(wú)力籌辦；三是百姓本就丁糧不能全納，再攤派食鹽必添新憂(yōu)；四是百姓居無(wú)定所者眾，腌制等用鹽也無(wú)法確定其數，按戶(hù)派銷(xiāo)不現實(shí)。眾多問(wèn)題，必使鹽銷(xiāo)不出去，課收不上來(lái)。陶的觀(guān)點(diǎn)還是由販自運，由民自買(mǎi)食之?；实邸耙雷h”，陶再次維護了票鹽法。類(lèi)似工作陶澍還做了許多，從其上呈的奏折中便可知其略。如《請停止淮南加帶己庚殘引折子》、《陳奏回空糧船未便任帶蘆鹽折子》、《再陳回空糧船未便任帶蘆鹽折子》、《再陳糧私最為淮綱之害現在緝私緊要附片》、《再陳回空糧船未便任帶蘆鹽附片》、《仍請停止加帶己庚殘引折子》、《查復楚西現賣(mài)鹽價(jià)折子》、《復奏淮鹽奏銷(xiāo)難復原限折子》等，都從不同角度來(lái)排除干擾，確保票鹽法按其自身規律運行，以達成功。
票鹽法極大地刺激了淮北場(chǎng)民和票販的積極性，以至增產(chǎn)增銷(xiāo)。道光十四年三月，浙江因上年雨多欠產(chǎn)，無(wú)鹽以銷(xiāo)，向朝廷提出借買(mǎi)淮北票鹽一萬(wàn)引。陶上呈《浙江借買(mǎi)淮北票鹽一萬(wàn)引附片》，陳述淮北票鹽儲備亦少，僅可借買(mǎi)萬(wàn)引。票鹽法在淮北實(shí)行一年有半，產(chǎn)多銷(xiāo)多，已無(wú)余鹽可以外借，足見(jiàn)其效。票鹽法之效從陶于同年秋上呈的另一奏折附片《陳明淮北鹽少販多情形附片》亦得出同一結論：“淮北票鹽，現在納課者，已有四十余萬(wàn)，而產(chǎn)鹽僅止二十余萬(wàn)，計溢數已十數萬(wàn)?！藙t非曬掃之不力，實(shí)由票販之過(guò)于踴躍爭先也?！?/span>
淮北的海州鹽區與淮南的通州（南通）、泰州鹽區統稱(chēng)為兩淮鹽區，本為一家，但向來(lái)官府分稱(chēng)為淮北、淮南。道光十五年六月，陶上呈《淮南場(chǎng)鹽缺產(chǎn)擬買(mǎi)淮北余鹽接濟折子》云：“竊照淮南通、泰二屬場(chǎng)河，……鹵氣不升，以致缺產(chǎn)甚多，鹽價(jià)增昂?！榛幢比龍?chǎng)向系曬掃收鹽，本年晴多產(chǎn)旺，計除票販運行之數，尚有溢余。從前，南鹽缺產(chǎn)，采買(mǎi)北鹽，歷有成案可循?！藭r(shí)，……即暫運北鹽接濟?！召I(mǎi)十余萬(wàn)引，……分濟各岸；……”陶另呈于道光十七年三月之《淮北改行票鹽請免州縣考核折子》，從另一個(gè)方面驗證了票鹽法后，淮北鹽銷(xiāo)售順暢。折子中言：“茲查淮北改行票鹽以來(lái)，按綱請運足額，且有溢請之引，均系票販自行運售，并未由各州、縣督銷(xiāo)?！比绱饲樾?，再責州、縣參與以督，實(shí)無(wú)必要，因而對州、縣官吏考績(jì)中當不列入票鹽項。其實(shí)也免除了這些官吏的政務(wù)和勞累，必受其歡迎。道光十七年十一月，陶上呈《淮南丁酉綱無(wú)著(zhù)懸引請提出二十二萬(wàn)引融于淮北行銷(xiāo)折子》，則說(shuō)的是淮南諸鹽商皆因疲敝而歇業(yè)。而淮北則銷(xiāo)售任務(wù)盡完，鹽課有盈無(wú)絀。準備從淮南額銷(xiāo)量中拿出二十二萬(wàn)引指標，由淮北票販行運，其票鹽之稅及其應繳經(jīng)費抵之于淮南名下，既可不誤銷(xiāo)區民食，亦達兩淮鹽課著(zhù)落之效，也使淮北灶產(chǎn)不至于積存、淮南鹽商可以緩解資本壓力以圖再起。道光十八年首季，陶上呈《請將淮北票鹽每引加征雜課二錢(qián)同票鹽溢課經(jīng)費盈余一并協(xié)貼淮南雜款折子》；道光十八年末上呈《淮南戊戌綱鹽請援案提出二十二萬(wàn)引融運淮北折子》；道光十九年初上呈《淮北戊戌綱票鹽溢課經(jīng)費盈余及加增雜課合共銀三十六萬(wàn)余兩協(xié)貼淮南雜款附片》，及其同期上呈《淮南戊戌懸引仍請融北折子》，均與上折同出一轍，功效疊加。
清朝淮鹽檢驗時(shí)以20引為一馬，鹽商按馬納課，謂之底馬。乾隆年間，曾因鹽商以淮鹽課重、淮北鹽斤運道遙遠艱難且工本過(guò)大為借口，提出先納鹽課之半，銷(xiāo)完后再納另半，謂之借馬行鹽。乾隆皇帝及官府上下接受鹽商的報效捐輸數額極大，對鹽商們的要求往往有求必應。但到嘉慶時(shí)，因這種“再納另半”造成的積欠太多，“借馬”行鹽被奏停。道光七年，在兩淮鹽疲敝深重、官府無(wú)有良策情況下，經(jīng)時(shí)任兩江總督琦善和兩淮鹽政張青選奏準，復以借馬行鹽。但形成前馬未還、后借更多，鹽課失納尤重。在票鹽法實(shí)施易商為販、鹽課有增無(wú)缺的有利時(shí)機，陶于道光十四年八月上呈《停借淮北商人底馬折子》，提出停止借馬行鹽，凡行鹽，均先納課后運鹽。朝廷官府當然同意。
綱鹽法始自于明朝萬(wàn)歷四十五年（1617），至陶澍在淮北施行票鹽法已有215年之久，綱引鹽制可以說(shuō)是根深蒂固。陶之票鹽法，亦不同于山東和浙江早已實(shí)行的票法，這些地方是綱引鹽法與票鹽法并行，陶之票鹽法與之大為迥異。由于其改革之徹底，不理解不適應抑或惡意詆毀、故意抵制者眾。票鹽法已經(jīng)取得如前的效果，仍有人出來(lái)干擾。陶澍于道光十四年底上呈的《縷陳歷年辦理兩淮鹺務(wù)實(shí)在情形折子》，就反映了這一點(diǎn)。時(shí)有御史許球密奏兩淮辦理鹺務(wù)虛報、欺蒙，“自嘉慶十二年至道光六年計二十年，共解過(guò)內外餉銀八千一百數十萬(wàn)，牽算每年四百余萬(wàn)。道光七年，更解過(guò)六百余萬(wàn)。今（實(shí)施票鹽法）即（使）全竣，尚不及從前之數?！被实垡蚕略t“著(zhù)戶(hù)部查實(shí)具奏”。假如實(shí)情真如許球御史所奏，那陶等眾多參與改綱為票群臣，必身家性命不保。陶以自任江督兼理兩淮鹽政以來(lái)的履職情況，據理力辯?；贷z疲敝之極，“本由十數年來(lái)積漸而成。此時(shí)整頓舊章，實(shí)與重新起造無(wú)異?！薄扒按说拦舛昵宀榘竷?，查出積欠銀三千六百八十七萬(wàn)一千余兩。道光八年統引案內，又查出積欠銀一千一百七十五萬(wàn)余兩。道光九年，復查出積欠銀四百九十九萬(wàn)余兩。計此數十年中，共虧欠銀五千數百萬(wàn)?！彼髡贷z整頓淮敝以來(lái)，不僅完成本期銷(xiāo)鹽之額，還帶運以前殘鹽（欠銷(xiāo)額）八十余萬(wàn)引。四年中共報完內外正雜課一千四百六萬(wàn)余兩，實(shí)解（上交國庫）正雜銀一千二百余萬(wàn)兩。陶對許御史密奏的一系列鹽務(wù)問(wèn)題，用事實(shí)和數據一一予以解釋和回駁，終又過(guò)了一道險關(guān)?；实壑I之：“從前曾燠、張青選、福珠隆阿、福森辦理不善，立于罷斥，即系前車(chē)之鑒，該督當振刷精神，勉圖自效，無(wú)稍貽誤，致蹈覆轍?！?/span>
為了解決票鹽法實(shí)施過(guò)程中碰到的每一個(gè)問(wèn)題，確保改綱為票穩妥、順利進(jìn)行，陶澍不斷地與朝廷進(jìn)行溝通，奏明自己的觀(guān)點(diǎn)和主張。如：《變通巡江章程以杜江船盜賣(mài)夾私諸弊折子》（道光十五年初）、《再請停止加帶己庚殘引折子》（道光十五年初）、《前奏辦理鹺務(wù)情形尚有未盡謹再縷陳折子》（道光十五年初）、《復奏票鹽搶案現在查辦不致貽累地方折子》（道光十五年初）、《淮北場(chǎng)鹽價(jià)值除例定六錢(qián)之外酌增簽席人工等項三錢(qián)附片》（道光十五年閏六月）、《復奏淮鹽五百斤出場(chǎng)并無(wú)弊混折子》（道光十五年十一月）、《奏明票鹽驗資掛號章程附片》（道光十八年三月）。據道光十九年三月陶《縷陳八年來(lái)辦理兩淮鹽務(wù)并報完銀數比較在前情形附片》統計：“……自改行票鹽以來(lái)，淮北協(xié)貼淮南，除本年現已征存之三十數萬(wàn)兩未據運庫報收外，實(shí)計兩年之內，共又代完南課銀九十八萬(wàn)九千余兩?！睆奶珍淠昕?，這可能是他一生中最后一份奏疏了，因為他于道光十九年三月（1839年4月 22日）病逝。
如果說(shuō)改革者自我評價(jià)存有自我拔高之嫌，那么清廷戶(hù)部在咸豐元年（1851）中有一個(gè)結語(yǔ)（《皇朝政典類(lèi)纂》卷70《鹽法?﹣鹽課》引邸抄）當為可信。其言：“夫票鹽之所以愈于長(cháng)（專(zhuān)）商者，何也？……票商隨時(shí)認領(lǐng)，……而鹽易銷(xiāo)。則減費所以裕課，其利一?！鄙虩o(wú)費，則鹽價(jià)日賤，賤則可勝私，而銷(xiāo)路日寬。則敵私即所以裕課，其利二?！鄙虙侗径鴣?lái)，故皆先課后鹽，而課無(wú)短絀。則免欠課之積弊，其利三?！鄙塘苛{課，即（資本）為數無(wú)多，而亦準其販運。則廣民間生計，其利四?！鄙虅t各自銷(xiāo)售，恐人之或有不食，故鹽皆潔白。則便各省之民食，其利五?！鄙虄r(jià)輕，則人愿食官，而私販因之以戢。則化天下之莠民，其利六?？偞肆?，又得人以經(jīng)理之，當今生財之大道，計無(wú)有逾此者……”。